Hugo MedinaEs bien sabido por la teoría de la democracia directa que la existencia de leyes que permiten la participación ciudadana no garantiza la intervención de la población y mucho menos redunda, como una fórmula mágica, en el impacto de la vida social y política. Existe dos condiciones expresas que condicionan, primeramente, el uso de los diversos mecanismos de democracia directa por parte de la ciudadanía: por un lado, la eficacia de la ley de participación ciudadana en cuanto a que los requisitos que se establezcan para activarlos “desde abajo” sean asequibles para los interesados; por otro, que el ciudadano cuente con la información debida, con el conocimiento relevante, nuclear, obtenida de fuentes de primera mano, labor que debería ocupar permanentemente gran parte de la agenda del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (IEE).
En este marco, se hace necesario establecer las características principales de cada mecanismo previsto en la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sonora, así como sus dimensiones y alcances. Entre los ocho mecanismos que la presente normativa establece, encontramos que solo tres (el plebiscito, el referéndum y el presupuesto participativo) son obligatorios, vinculantes, palabra clave para que los habitantes aprecien que en realidad la ordenanza no es estéril respecto a sus demandas. En Holanda, por ejemplo, un estudio reveló que la participación se incrementa si los ciudadanos perciben un impacto inmediato en sus entornos como fruto de la decisión tomada1. Se deben de considerar, además de los efectos consultivos o vinculantes, la naturaleza particular de cada instrumento.
El plebiscito se define en la ley de participación ciudadana sonorense (artículo 12) como “la consulta, con efectos vinculantes para las autoridades correspondientes, mediante la cual los ciudadanos sonorenses expresarán su aprobación o rechazo a un acto o decisión del Poder Ejecutivo Estatal o de los Ayuntamientos, que sean trascendentes para la vida pública del Estado o del municipio”, y se requiere, cuando menos, el tres por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal del Estado, o un número de Ayuntamientos que represente la mayoría de los Ayuntamientos en el estado, para ponerlo en marcha.
Significa que los interesados (en este caso, los ciudadanos) tendrían que recopilar aproximadamente 58,8952 (aplicable también al referéndum legislativo) a nivel estatal. Contra actos del Ayuntamiento, en el caso de Hermosillo, capital del estado, por tener más de cien mil electores (cf. el artículo 14, fracción II, inciso f) el tres por ciento de la Lista Nominal del municipio (16,709 firmas, aproximadamente, debido a que cuenta con 556,987 personas en la lista electoral), lo que representa un trabajo de logística, recursos humanos y materiales inmenso, aparejado al hecho de que no se percibe un salario por tal labor. Se suma a ello que no podrá ser objeto de plebiscito los asuntos tributarios, fiscales y de egresos; el régimen interno de la administración pública estatal y municipal; la expropiación o limitación de la propiedad particular.
Para el referéndum (artículo 24), que se describe como “un instrumento de democracia directa, con efectos vinculantes para las autoridades correspondientes, mediante el cual los ciudadanos sonorenses expresarán su aprobación o rechazo sobre la creación, reforma, adición, derogación o abrogación de disposiciones de la Constitución Local o de las leyes o decretos que expida el Congreso”, se requiere del cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal para activarlo en su vertiente constitucional: cerca de 98,158 firmas; mientras que para el referéndum legislativo aplica el mismo caso que el plebiscito: el tres por ciento. Si se le añaden los temas prohibitivos, podría resultar menos estimulante la participación, sobre todo que queda fuera del posible debate la materia tributaria, fiscal, de egresos o ingresos, los regímenes internos de la administración pública estatal, municipal, del Congreso o del Poder Judicial del Estado.
El diseño legislativo, además, circunscribió algunas condiciones para que la voluntad de los votantes sea acatada: para el plebiscito, a nivel estatal, se necesita el treinta y cinco por ciento (o más) de participación de personas inscritas en la Lista Nominal; si no es posible lograr esta marca, se respetará la decisión siempre y cuando la mayoría alcance el veinte por ciento de la Lista Nominal (mismo caso para el referéndum legal) (art. 56, fracción I y III); a nivel municipal, se solicita la participación del cuarenta por ciento de los registrados en la Lista o, si no se logra tal número, se asumirá el resultado si la mayoría consigue el veinticinco por ciento de la Lista Nominal del municipio convocante (art. 56, fracción II).
Para el referéndum, los números (y las coincidencias que se contemplan) podrían sonar racionales, sino es que se necesitara una intervención extraordinaria para cubrir las cuotas casi inverosímiles. Para el referéndum constitucional, se tomará la determinación de la mayoría solo si vota el cuarenta por ciento o más de los ciudadanos en la Lista Nominal del Estado, y “siempre que la decisión mayoritaria se hubiere expresado de esa manera en la mayoría de los municipios del Estado” (art. 56, fracción IV, inciso a). En caso de que no se logre esa cifra de participación, se adoptará la resolución mayoritaria si esta representa el veinticinco por ciento de la Lista Nominal del Estado y la población se hubiera manifestado así en la mayoría de los municipios (art. 56, fracción IV, inciso b). Por si fuera poco, si todas estas exigencias no se cubren, tanto los resultados del plebiscito como los del referéndum tendrán únicamente valor indicativo (art. 56, fracción IV, inciso b, párrafo segundo).
Si consideramos que en las elecciones del 2015, a nivel estatal, se obtuvo una participación del 51.97% de la Lista Nominal (bajó respecto al 57.23% del 2012), y que en la capital del estado solo el 50% (55.56% en el 2012) acudió a emitir el sufragio, los descomunales números exigidos por la ley de participación (¡entre el treinta y cinco y el cuarenta por ciento!) parecen más bien llaves que tienden a desalentar las iniciativas “desde abajo” porque, a diferencia de las campañas de los partidos políticos y del IEE invitando al voto, los ciudadanos carecen de la infraestructura, los contactos y el tiempo para montar una labor tan encomiable, por más ayuda de difusión que el IEE brinde. Remarco los siguientes porcentajes, dado que son los instrumentos que contemplan una clara fisonomía en cuanto a los topes que se deben conseguir para que puedan ser considerados imperativos.
En cuanto a la consulta popular (artículo 77), se define como “un instrumento de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos sonorenses podrán expresar su opinión o propuestas sobre algún tema de interés público relacionado con el ejercicio de las atribuciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo del Estado, sin que dicha opinión resulte vinculatoria para tales autoridades, por lo que solo constituirá un elemento de juicio para el ejercicio de las funciones de gobierno correspondientes”. El atenuante de que los resultados no obligan a la autoridad, a los ojos de la opinión pública no empodera realmente a los ciudadanos, aunque, desde la óptica democrática, es un ejercicio que por supuesto beneficia y enriquece el diálogo entre gobierno y habitantes, otro aspecto angular que la presente ley prioriza como vital en la relación de autoridades y residentes. Sin embargo, el elevado número de firmas que se piden, un total de diez mil o más, de nuevo puede dejar en la incertidumbre a los posibles actores.
La figura de la consulta vecinal (artículo 69), que se explica en la ley correspondiente como “un instrumento de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos sonorenses de un municipio podrán emitir su opinión respecto a propuestas de solución a problemas colectivos del lugar donde residen, sin que dicha opinión resulte vinculatoria para la autoridad competente, por lo que solo constituirá un elemento de juicio para el ejercicio de las funciones de gobierno correspondientes”, se activa mediante el uno por ciento del total de ciudadanos de la Lista Nominal del lugar donde se ubique el problema colectivo objeto de la consulta, o 300 o más ciudadanos habitantes del sitio en donde radique el conflicto que enfrenta la comunidad. Es el instrumento que, a mi ver, tiene más posibilidades y que podría eliminar burocracia en los temas que afectan la vida cotidiana de los habitantes de determinado sector.
En cuanto al presupuesto participativo (artículo 86), se expone que es “un instrumento de participación ciudadana que tiene como propósito someter a decisión de la población las prioridades en el ejercicio de los recursos públicos, dónde y cuándo realizar las inversiones y cuáles son los planes y acciones que debe llevar a cabo el Gobierno Estatal y Municipal a través de un proceso de debates y consultas”, y que posee carácter vinculatorio para las autoridades competentes. Resulta el instrumento con esta dimensión de obligatoriedad que presenta, sin duda alguna, métodos de concreción más difusos. No se aclara quién organizará los foros de consulta, ni quién o quiénes serán los encargados de nombrar a los miembros, entre los diversos actores que pueden participar (académicos, sector privado, empresarios, sector público, organizaciones civiles y sociales, etcétera) que evaluarán las propuestas y elaborarán un documento híbrido (que se deberá apegar al plan de desarrollo municipal correspondiente) que será turnado al Ayuntamiento o al titular del Ejecutivo; todo ello, pues, se subsanaría con la emisión del respectivo reglamento de esta ley.
Aparte de esclarecer estas tipologías, la naturaleza jurídica de cada herramienta y sus alcances, se deben de plantear sus funcionalidades. Para la ley local, es sustancial establecer y divulgar la diferencia entre mecanismos de democracia directa y los procesos de organización comunitaria. Los primeros involucran una convocatoria, emitida “desde arriba” o “desde abajo”, y en el que hay un procedimiento de votación, sean los resultados de cumplimiento obligado o no para los gobernantes. En cambio, los procesos de organización comunitaria, Alarcón (2002) los define como:
Un conjunto de mecanismos mediante los cuales la población discute y usualmente toma decisiones que implican procesos inmediatos de coordinación y ejecución de obras en combinación o no con las autoridades. Adicionalmente, en los procesos de organización comunitaria puede darse la designación de representantes que adquieren el compromiso de ser interlocutores de la población frente a las autoridades.3
Así, de acuerdo con la ley correspondiente al estado de Sonora, el plebiscito, el referéndum, la consulta popular y la consulta vecinal se encuadran en la primera taxonomía; mientras que los comités de participación ciudadana y las agencias de desarrollo local son figuras de organización comunitaria. El presupuesto participativo, de forma interesante, es un híbrido que contempla elementos de ambos modelos. La iniciativa popular es sui generis, aunque difusa en cuanto a los procedimientos que la puedan originar (desde la participación de organismos no gubernamentales, producto de foros en colonias llevados a cabo por vecinos, hasta la mera contribución individual).
El aspecto unificador de todas estas herramientas, sobre todo las de consulta vecinal y presupuesto participativo, ponen énfasis en el espacio local. Y es ahí donde se encuentra el potencial en la creación y fortalecimiento de la participación, puesto que esta se abre a múltiples posibilidades: informativa, consultiva, vinculante y de control social. Mediante estos cuatro principios, la participación ciudadana se articula en los espacios públicos locales y logran beneficios y mejoras sustantivas en el entorno cotidiano vecinal/comunitario. La información que los gobernantes y los organismos competentes otorguen a sus ciudadanos es capital para promover la cultura participativa, aunque este nivel es insuficiente para crear auténticamente una sociedad involucrada en la evaluación y toma de decisiones. De poco sirve tener habitantes a los que se les bombardee con los contenidos de la ley de participación ciudadana si no se activan los mecanismos de democracia directa que ella contempla, sin perder de vista las particularidades regionales y locales de los distintos grupos que conforman nuestra rica cultura sonorense. Solo así se puede ser consecuente con la labor de suscitar una genuina cultura de la participación.
Por Hugo Medina
Fotografía e lustraciones tomadas de la página del Instituto Estatal Electoral
1 Arturo Flores, “Participación ciudadana y democracia participativa: buscando alternativas para la medición del empoderamiento ciudadano en México”, p. 29, disponible en: http://mercatispublicus.files.wordpress.com/2012/08/arturo-flores-democracia-participativa.pdf.
2 La Lista Nominal del estado de Sonora consta de 1,963,171 votantes, cantidad actualizada a noviembre del 2016, información también disponible en la página del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Sonora: http://www.ieesonora.org.mx/elecciones/estadistica_y_cartografia_electoral/division_municipal.
3 Víctor Alarcón Olguín, “Leyes de participación ciudadana en México. Un acercamiento comparado”, en Valentín Almaraz Moreno (ed.), Democracia y formación ciudadana, México, Instituto Electoral del Distrito Federal, 2002, p. 110.
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Hugo, gracias por esta exposición tan elaborada pero a la vez tan fácil de seguir. Lástima que en la práctica la mayoría de los ciudadanos ni tienen ganas ni tiempo de informarse y menos de reunirse. Te lo digo yo que llevo cuatro años lidiando en mi colonia para crear algo parecido a una asociación de vecinos.
El único espacio social de movilización suele ocurrir en las minorías agraviadas de un modo u otro… Ésas si tienen motivación para pensar, informarse, reunirse y organizarse. Pero tal como tu publicación ha explicado, se necesitan unos numeros mínimos de gente para primero conseguir el derecho a un proceso de participación de los 6 expuestos, y peor aún luego es necesario un porcentaje nunca desdeñable de participación en la consulta. En fin, todo bastante «imposible» en la práctica. Lo más triste es que aunque cualquiera de estas consultas prosperase, entonces quedaría por ver si nunca será implementada realmente ni cuando ni cómo.
Con lo que diré ahora me voy a ir un poco del tema, pero me parece más realista en un futuro cercano. Pienso que habida cuenta de la ubicuidad de facto de dispositivos conectados a internet en nuestra sociedad, habría que ir enfocándonos en diseñar mecanismos de consulta ágil e incluso de foro de debate HOSPEDADOS POR ORGANISMOS COMO EL INE. Si quieres de modo CONSULTIVO en un inicio… pero eso ya sería un gran avance en los niveles y calidad de la participación ciudadana en las decisiones políticas, incluso en la evaluación del desempeño de gobernantes y administraciones… no necesariamente con caracter judicial, pero sí como espacio de TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL. Tecnología consultiva de este tipo daría la voz a la buenas ideas, propuestas y críticas que esas minorías ciudadanas mejor informadas y con más voluntad participativa pueden aportar a la buena gobernanza.
La idea no es mía. No recuerdo dónde pero ya leí hace tiempo que hay quien ya tiene funcionando plataformas de este tipo en otros países.
Un saludo!
Hola, es verdad lo que dices, tal parece que la ley está diseñada para desalentar a los ciudadanos que quieran agruparse. Estamos muy lejos de una verdadera ley de participación que aproveche las ventajas que ofrece Internet o siquiera que contemple de forma obligatoria la consulta para saber si sigue o no en su puesto un gobernante. Tampoco existe un reglamento que haga menos tortuosa esta ley, pero la verdad es que esta norma nació nomás para que no digan que Sonora no tiene una legislación en la materia. En fin. Hay mucho qué hacer al respecto.