Aarón GragedaCorruptissima re publica plurimae leges.
Cornelius Tacitu, Annales, libro 3, 27.
Sociología y combate a la corrupción
El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) fue en sus orígenes una propuesta impulsada por la sociedad civil mexicana, la cual llegó a ser retomada posteriormente por el Senado de la República, desde donde se impulsó finalmente como legislación en las distintas entidades estatales. Después de ese momento tomó carácter de medida nacional, concretamente a partir del 2016. No obstante, cuando se da ese impulso, ya se encontraba en funcionamiento en Sonora otro esquema con medidas anticorrupción semejantes, sólo que con un marco normativo, agencias y procedimientos no homologados con la nueva realidad normativa.
Tal situación, como se documenta en el presente ensayo, generó lo que en la teoría sociológica de Luhmann se traduce como “desacoplamiento estructural” (1993: 61); es decir, un desfase y diferenciación entre sistemas, al grado que se requiere corregir aún esa “asincronía” operativa, para alcanzar efectividad plena en el combate (eficiente y coordinado), de actos de corrupción cometido por sujetos obligados en la entidad. Sólo así, como se argumenta en la presente contribución, podrán generarse “condiciones mínimas indispensables” para hacer frente a los retos y escepticismo reinantes, logrando con ello la necesaria “legitimidad social” del Sistema; o para decirlo sencillamente, ganar el convencimiento de la población (y de los contribuyentes), de que una inversión pública como la que el Sistema Estatal Anticorrupción significa, es redituable para el bienestar de los sonorenses y para la credibilidad de las cuestionadas instituciones estatales.
Luhmann o del sujeto social moviéndose entre sistemas
Profesor de la Universidad de Bielefeld en Alemania, Niklas Luhman fue hasta su muerte en 1998, uno de los sociólogos más emblemáticos del siglo XX. Su teoría supone que “lo social está orientado por un dinamismo de sentido, frente al cual el hombre se encuentra formando parte del entorno”. Desde su visión, al depender del entorno, la sociedad no está determinada por aspectos económicos, sociales o culturales; en sí, lo social se inventa constantemente; “lo social es un orden emergente” (Torres 1999: 11).
Niklas Luhmann, profesor de Sociología de la Universidad de Bielefeld, Alemania (1927-1998)
Para conocer cómo los individuos existen o se comportan en un entorno dado, sugiere abordarlos como parte de sistemas específicos: el sistema educativo, el normativo, el religioso, el electoral, el cultural, etc. Evitando todo determinismo, Luhmann sostiene que “el sistema social es un sistema precisamente porque no existe ninguna certeza básica de su estado, ni pronósticos acerca de su comportamiento basados en ello”. En su visión, a lo más que puede aspirar un analista de la sociedad es solo explicar “las incertidumbres que resultan de ello con respecto a la propia conducta de los participantes” (Luhmann 1998: 119).
Así, el hombre que analiza el estudioso social es un sujeto que se desenvuelve constantemente entre sistemas y estos sistemas pueden no corresponderse en su funcionamiento, en sus significados, en las expectativas que crea entre quienes participan en él. Así surge la necesidad de emprender, lo que denomina “acoplamiento estructural”. Si se observa el momento de entrada del Sistema Nacional Anticorrupción y el contexto de funcionamiento previo del orden jurídico para el combate a la corrupción existente en Sonora, existe un desacoplamiento estructural evidente. En el siguiente apartado se describe.
Una mirada en retrospectiva
El anhelo de contar con marcos jurídicos e instituciones para el combate a la corrupción es algo largamente acariciado en México. Sin embargo, la concreción de la mayor iniciativa ha iniciado muy recientemente. En su corta existencia, el Sistema Nacional Anticorrupción tiene como acta de nacimiento el 27 de mayo de 2015, fecha en la que se publicó la reforma constitucional que le otorgó existencia jurídica. Las entidades estaban obligadas, según el decreto, a establecer los propios sistemas locales anticorrupción. Así, posteriormente, por iniciativas de partidos de oposición y organismos de la sociedad civil (particularmente de Transparencia Mexicana y del Instituto Mexicano para la Competitividad), se aprobaron sus siete leyes complementarias, el 16 de junio de ese mismo año.
Casi un año después, el Senado aprobó la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, reglamentando la creación de su estructura operativa, con organismos como la Secretaría Ejecutiva, el Comité de Participación Ciudadana y el Comité Coordinador. No obstante, debió transcurrir otro año más para que, el 30 de mayo de 2017, el Comité de Participación Ciudadana nacional rindiera protesta al primer Secretario Técnico, y sólo hasta el 8 de junio del año en curso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público acordara “liberar” el presupuesto para que, el máximo órgano operador nacional, pudiera, tres meses después de haber sido constituido, iniciar efectivamente sus trabajos (Informador 2017).
El Sistema Nacional Anticorrupción busca ser “una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos”, según se desprende del dictamen aprobado por los Legisladores Federales (PWC 2017: 2).
Sonora marcha a un ritmo distinto
El ritmo de consolidación del SNA no fue sin embargo sincrónico a la realidad que se vivía en el estado de Sonora, en cierta medida, se caminó más rápido en el norte, con la consabida desventaja de no existir un marco regulatorio homologado para ello. En su mensaje de toma de posesión, el 13 de septiembre de 2015, la ejecutivo estatal electa anunció la creación de la Fiscalía Estatal Anticorrupción, como parte de un sistema mayor que habría de armonizarse con la federación (El Imparcial 2015a). Tres días después, declaró la concresión de la misma, señalado que se trataba de “una fiscalía única y exclusivamente para delitos derivados de la corrupción”, la cual explicaba “no va hacer una doble función, tendrá autonomía propia, presupuestal, auditores e investigadores” (El Imparcial 2015b).
Dado que las atribuciones y sobre todo el nombramiento del “zar anticorrupción”, provenían de un sistema electivo no ciudadanizado, en el contexto de la caza de actos de corrupción del padrecismo, el nombramiento del Fiscal Anticorrupción en Sonora desveló el “desacoplamiento estructural” y la asincrónía funcional entre lo que pretendía el Sistema Nacional y las iniciativas de implementación parcial emprendidas en Sonora. La legisladora panista Lina Acosta Cid denunció, inmediatamente después de haberse nombrado al Fiscal Anticorrupción, que “además de su militancia priista, el hecho de que la Fiscalía vaya a depender de la Procuraduría de Justicia del Estado le resta total autonomía y lo convierte en juez y parte” (Melgoza 2015). Los elementos de diferenciación entre Sistema Nacional e iniciativas estatal son evidentes en su declaración. Denuncia: 1) La falta de imparcialidad por carecer de un nombramiento proveniente de una entidad autónoma, y 2) La filiación partidista del responsable de la persecución de actos de corrupción. Faltó solamente señalar que el marco regulatorio y procedimental; así como los organismos involucrados en la coordinación, no coincidían con la idea ciudadana de SNA.
Independientemente de ello, y de la correcta observación hecha por la legisladora, el Fiscal Anticorrupción, nombrado al margen del SNA, ganó adeptos por la evidencia del enriquecimiento ilícito que documentó de Guillermo Padrés. Sobre todo por la intervención a sus propiedades y a las de sus más cercanos colaboradores. Ayudó mucho a esta legitimidad el estado de quiebra de las arcas estatales y la situación de los pasivos generados a los proveedores.
Desacoplamiento y asincronía
De esta manera, los elementos de diferenciación entre el SNA y las acciones emprendidas en Sonora, son:
- La fundamentación constitucional que debería darse ex post facto a los nombramientos y procedimientos emprendidos en Sonora.
- La ausencia del espíritu ciudadano que es pilar en la elección de los agentes protagónicos del Sistema Anticorrupción, particularmente del Fiscal.
- La naturaleza reglamentaria de las diversas leyes del SNA, que llegaron a Sonora a posteriori de las acciones de la Fiscalía y los involucrados a proceso.
Traducido a la práctica jurídica, el “desacoplamiento estructural” y la “asincronía operativa” entre los sistemas estatal y nacionales de combate a la corrupción, puede vulnerar la solidez de los casos de corrupción ya consolidados. Eso sería una verdadera lástima en cuanto a la percepción pública de la eficacia del Sistema Estatal Anticorrupción. Ello no abona tampoco en la credibilidad del Estado que lo impulsa, como tampoco en la legitimidad que debe tener el sistema para coordinar a los organismos participantes de la sociedad, la academia y el gobierno; lo que es el corazón del SNA.
No creo personalmente que todo esté perdido, ni que tampoco vayan a salir de la cárcel los criminales de cuello blanco del sexenio anterior. Creo sin embargo que se tendrá que trabajar cuesta arriba para corregir la descoordinación y homologar las leyes nacionales con las del Estado. Todo es posible si existe voluntad política.
Lo más lamentable de todo sería dar alimento, otorgar salidas, dar escape a los criminales que ya esperan sentencia o se encuentran tras las rejas. No obstante, sería también muy lamentable llegar, como señalan las palabras de Cornelio Tácito, que nos recuerda que “entre más leyes tiene una república, ésta es más corrupta”.
Palabras finales
Deseo cerrar esta contribución citando las palabras de María Amparo Casar, investigadora del CIDE y una de las voces más autorizadas en el combate a la corrupción. Ella nos advierte, y con esto me despido en esta ocasión, que “además de los económicos y sociales, la corrupción también tiene costos políticos para el país y es uno de los principales culpables de la creciente desconfianza en las instituciones y en las autoridades que las encabezan” (Casar 2016).
Por Aarón Grageda Bustamante
Referencias
Casar, María Amparo. “Corrupción”. Revista Nexos. 1 de diciembre, http://www.nexos.com.mx/?p=30475 [Consultado: 2 de enero de 2017].
El Imparcial. 2015a. “Anuncia CPA Fiscalía Anticorrupción en mensaje a los sonorenses”. 13 de septiembre.
El Imparcial. 2015b. “Implementa CPA Fiscalía Anticorrupción”. 16 de septiembre.
Informador. 2017. “Hacienda libera recursos para el Sistema Nacional Anticorrupción, 8 de junio, http://www.informador.com.mx/economia/2017/725091/6/hacienda-libera-recursos-para-el-sistema-nacional-anticorrupcion.htm [Consultado: 9 de junio de 2017].
Luhmann, Niklas. 1991. Sistemas sociales. Lineamientos para una teoría general. México: UI, Anthropos, CEJA.
Luhmann, Niklas. 1993. Complejidad y modernidad. De la unidad a la diferencia. Madrid: Trotta.
Melgoza Vega, Humberto. 2015. “Fiscal Anticorrupción en Sonora. Ni independiente ni imparcial”. Contraseña, 2 de octubre.
PWC (2015). Análisis y contexto de las reformas constitucionales del Sistema Nacional Anticorrupción. https://www.pwc.com/mx/es/servicios-forenses/archivo/2015-04-anticorrupcion.pdf [Consultado: 3 de junio de 2017].
Torres Nafarrate, Javier. 1999. Introducción a la teoría de sistemas de Niklas Luhmann. UNAM, CIICH.
